堵塞行业监管漏洞村镇建筑工程安全管理亟待破题

魏玉波

摘要：由于种种原因，村镇建设项目违反基本建设程序、无资质施工、无监理、无施工图设计审查、建设资金不到位、行业监管和政府监督缺位等问题十分严重，工程实体质量安全隐患十分突出，近几年发生的较大以上事故更是触目惊心。再不采取断然措施，猛药去疴，不但是行业监管漏洞难以堵上，也与中央依法行政、依法治国的总体要求相悖，惨剧仍会重演。基于此，淄博市质安站组织人员就规范村镇工程建设问题进行了专题调研，旨在全面、准确了解村镇建筑工程质量安全管理现状，理清工作思路，制定切实有效的措施，并通过一些地区的试点经验和工作实效，启示各级政府和建设行政主管部门，下大力气破题目前村镇建筑工程质量安全监管问题，促使村镇工程建设步入良性发展轨道，确保人民生命和财产安全。

关键词：村镇工程  施工安全  行业监管  措施途径

正文：

近几年，随着城镇化建设步伐的加快，村镇住宅工程以及与之相配套的公共设施、产业园区等项目建设大规模展开，为推动城市建设和城乡一体化发展做出了积极贡献。但是，在建设过程中，由于种种原因，村镇建设项目违反基本建设程序、无资质施工、无监理、无施工图设计审查、建设资金不到位、行业监管和政府监督缺位等问题十分严重，工程实体质量安全隐患十分突出，近几年发生的较大以上事故更是触目惊心。再不采取断然措施，猛药去疴，不但是行业监管漏洞难以堵上，也与中央依法行政、依法治国的总体要求相悖，惨剧仍会重演。基于此，淄博市质安站组织人员就规范村镇工程建设问题进行了专题调研，旨在全面、准确了解村镇建设工程质量安全管理现状，理清工作思路，制定切实有效的措施，并通过一些地区的试点经验和工作实效，启示各级政府和建设行政主管部门，下大力气破题目前村镇建设工程质量安全监管问题，促使村镇工程建设步入良性发展轨道，确保人民生命和财产安全。

一、村镇建筑工程管理存在的突出问题

（一）监管体制未理顺，行业监管和政府监督缺位。前期，有部分省市在村镇建筑工程监管方面做出了一些尝试，提出村镇工程监管要坚持“属地管理与分级管理相结合，以属地管理为主”的原则。但在实际运行过程中，有相当一部分乡镇（街道）未按要求设置建设管理办公室，也未明确将村镇建设工程列入其他监管部门，对违法工程的查处和限额以下工程的监管缺位，也未按规定及时提请区县建设行政主管部门监管限额以上工程。而多数区县建设行政主管部门，也未理顺村镇建设工程的监管体制和运行机制，与乡镇（街道）政府彼此间职责不清，互相推诿，工作出现明显漏洞，合力监管的局面远未形成，致使相当一部分村镇建筑工程处于失控状态，存在严重事故隐患。再加上住建部新近出台了《房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督规定》，明确提出：县级住房城乡建设主管部门或其所属的施工安全监督机构（以下合称监督机构）应当对本行政区域内已办理施工安全监督手续并取得施工许可证的工程项目实施施工安全监督。在当前安全事故严厉问责的背景下，区县监督机构在平衡尽职免责和防控事故方面争议很大。

（二）建筑市场秩序不规范，违法建设较为普遍。一是一些区县、乡镇（街道）领导迫于招商引资和村民返迁安居压力，有意识的放宽工程建设条件，在没有任何土地、规划、建设手续的情况上，默许工程开工建设，甚至干预行业主管部门的正常监管工作。二是部分建设单位法律意识淡薄，随意践踏法定建设程序，无视建设行政主管部门的监督管理，违法建设现象严重。三是低价中标、使用无资质队伍、没有施工图设计审查、没有委托监理、使用假冒伪劣材料、质量安全防控体系和保证措施没有保障、拖欠工程款和农民工工资等乱象丛生，市场秩序混乱，工程实体质量安全隐患突出，极易引发各类事故。

（三）村镇建筑工程监管机制僵化，管理工作不能与时俱进。一是限额以上受土地、规划等条件制约，无法取得施工许可的一些村镇、园区项目，短时期内完善手续是不现实的，这是历史遗留问题，如何走通土地、规划审批，消化既有违法建设存量没有建立起一种有效的途径。二是限额以上因各类规费缴纳问题未取得施工许可的项目，配套的减免、缓交等政策不明确、不畅通。三是限额以下村镇工程建设也缺乏统一完整的制度设定，各级政府、行业主管部门和建设业主无所适从。

二、探索村镇建筑工程监管的新途径

（一）理顺监管机制。一是由按照属地管理的原则，进一步明确村镇建筑工程由乡镇（街道）政府负责监督管理。但鉴于乡镇（街道）自身监管力量薄弱，可规定限额以上的工程，即投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的建设工程，可由乡镇（街道）政府在督促相关责任主体按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准办理好开工前期手续后，提请县级以上建设行政主管部门实施监督管理。对限额以下即投资额30万元、建筑面积300平方米以下的村镇工程，主要包括公共建筑、市政基础设施、生产性车间厂房、农民自建两层（含两层）以上住宅等，由乡镇（街道）政府参照限额以上工程的监管模式直接实施监管（监管能力暂时达不到的可申请以政府购买服务的方式向相关专业机构购买服务），县级以上建设行政主管部门给予业务指导和技术服务。二是明晰土地、规划、执法、建设等部门监管责任，建立联席会议和联合执法工作机制，集中治理违法发包、肢解分包、非法挂靠、人证不符、安全责任不落实等问题，形成齐抓共管的良好机制。

（二）健全监管体系。一是进一步加强区县监督机构建设，在监督人员、办公经费、办公条件等方面确保能够满足执法监督工作需要。二是由政府统一规定乡镇（街道）一级必须设置建设管理办公室，配备专职人员，明确工作职责，并经市级建设行政主管部门统一培训后取得相应监管资格证书后上岗。三是由建设行政主管部门统一印制《村镇建设工作服务指导手册》和《村镇建设法律法规汇编》，明确规定村镇各类建设项目的工作标准和流程，规范村镇工程的建设管理。

（三）加强业务指导。定期组织乡镇（街道）、园区主要负责人的法律法规及基本建设程序培训；定期组织乡镇（街道）建设管理人员的业务培训；建立乡镇（街道）建设管理办公室和区县建设行政主管部门之间的人员双向交流制度，指导乡镇（街道）建设管理人员尽快理顺监管工作程序，熟练掌握相关法律法规，不断提高监督执法水平。

（四）简化村镇建筑工程审批手续，提高办事效率。结合当前村镇建设现状，区别限额以上工程的历史遗留问题和新开工建设等不同情况，建立起疏导结合的工作机制，一是针对存量问题，能依法取缔的项目坚决关闭取缔，矛盾较为集中、情况复杂的项目，在行政处罚的基础上，可由乡镇（街道）政府在落实好“三底限”（即必须经过施工图设计审查、必须由具备资质的企业施工、必须由具备资质的企业监理）的前提下，由区县建设行政主管部门配合乡镇（街道）建设管理办公室先行介入工程质量安全监督，确保工程不出现的大的质量安全问题，并限定手续补办时限，尽快消化解决；二是创新各类规费收缴办法，化解制约村镇工程建设手续办理的体制障碍；三是结合当前正在开展的“大快严”、“打非治违”等活动，严格新开工工程法定建设程序，严肃查处各类违法建设问题，杜绝新增问题出现。

（五）加大执法监督力度。一是建立乡镇（街道）建设月度上报制度，乡镇（街道）建设管理办公室加大辖区内所有在建工程的监督巡查，并每月将将检查情况汇总上报区县建设行政主管部门。二是建议政府牵头成立由土地、规划、城管、公安、建设、供水、供电等部门组成的联合执法办公室，每月对乡镇（街道）进行集中巡查，对不办手续擅自开工或施工现场存在重大质量安全隐患拒不整改的工程，由相关职能部门依法查处或停水停电。

（六）严格问责机制。一是协调各级政府，将村镇工程建设管理列入科学发展观考核的重要指标。二是对问题较为突出的乡镇（街道）、园区，由纪律监察部门启动问责程序，约谈其主要负责人，情节严重的视情况给予书面告诫、通报批评、诫免谈话、调离工作岗位、责令辞职或免职等党纪、政纪处分。三是充分发挥舆论媒体监督作用，对违法违规较为严重的责任单位和责任人在新闻媒体上公开曝光。

（七）提请上级主管部门尽快完善相关法律法规和标准图集，及时组织修订《建筑法》、《村镇建设管理条例》等相关法律法规，统一出台相关村镇建设通用图或标准图集，以适应新形势下依法治国和城乡协调发展的要求。

在社会主义市场经济不尽完善的初级阶段，要解决当前困扰安全健康发展的诸多问题，单纯依靠市场自身的调节作用是无法实现的，必须配合以行业主管部门在依法行政基础上的宏观调控和强有力的行政推动，多种手段综合作用才能筑牢安全红线，实现建筑业的科学和谐发展。